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设区的市立法工作存在的问题及对策建议

  

    (通讯员 李暅宁)赋予设区的市地方立法权是党的十八届四中全会作出的重大决策部署,是协调推进“四个全面”战略布局和推进国家治理体系、治理能力现代化的必然要求,对于加强地方立法工作,促进地方民主法制建设具有重要意义。2016年3月自治区第十一届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《关于确定吴忠、固原、中卫市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方法规的时间的决定》,至此,我区五个市均获得地方立法权。在一年多的实践中,各设区的市积极谋划,大力宣传,认真实践,着力解决立法工作中的现实困难和问题,取得了一定的成效,但从保证立法质量的角度看,还存在一些亟需解决的困难和问题。

    一、主要问题和困难

    一是立法能力不足。各市立法工作虽然取得了一定进展,解决了立法机构设置和立法队伍建设等一些亟待解决的问题。但是,由于受地方经济社会发展水平的影响,社会各方面对立法工作认识不到位,加上受市县人大换届工作的影响,人员变动很大,专业人员缺少,一定程度上影响了立法工作的进展。新一届市人大代表和常委会组成人员中多数长期从事行政管理工作,有法律专业知识或从事过法律事务的人数比例低,对地方立法程序、内容、要求不甚了解。法制委中法律专业人员少,加之缺乏立法实践经验,短期内难以适应立法工作的需要。

    二是立法队伍薄弱。常委会法制工作机构设置、人员配置尚不完善,大多没有内设机构,立法、备案审查等职能没有分开,法制委兼法工委工作人员最多1人。修改后的立法法,进一步健全了备案审查制度,增强了审查刚性和纠错力度,扩大了地方人大常委会备案审查的范围,备案审查工作已成为人大法制工作机构又一重要的工作任务。但从目前法制工作机构的设置来看,没有及时调整工作职责,没有充实工作人员,无法满足备案审查工作的需要。赋予设区的市立法权后,各市上下地方立法的积极性很高,但是立法能力严重不足。立法工作面临的任务越来越重、要求越来越高、难度越来越大。人大存在的立法机构不健全、人员编制不够、立法人才紧缺等问题,极大地限制了立法主导作用的发挥。

    三是缺乏立法经验。设区的地市一级人大及其常委会由于过去没有立法工作基础,也从未从事过立法实践。在立法指导思想上,存在贪大求全、盲目攀比现象;在立法项目确定上,针对性不强,重点不够突出,地方特色不突出;在立法程序上,行政化色彩过于浓重;在立法技术上,法规体例结构、法言法语运用存在不规范的问题。对于如何制定立法规划、立法计划问题上,都没有现成的经验可以借鉴。对地方立法的复杂性估计不足,加上地方立法主体观念滞后,立法技术上的欠缺,导致了立法抄袭、重复立法等问题。有时过度依赖政府部门,在防止部门利益法制化上很难有所制约。

    四是缺少评估机制。无论从事前的立法准备,还是事中立法启动、立法起草和立法审议,以及事后报批备案、质量评价、效果评估,目前缺乏一种科学的评估评价机制。由于没有建立起完整的立法评估和质量跟踪问效制度,对法规出台后,具体法规条款是否具有可操作性、权利义务是否明确、部门职责设定是否恰当等都不得而知;其所调整的社会关系是否发生变化、取得了什么效果、产生了多少经济社会效益等立法者并不了解。尽管立法法赋予省级人大常委会对设区的市的地方性法规进行合法性审查的权力,但是这种事后审查,并不能完全排查“不合格”法规出台。没有审查评估机制,就难免造成法律法规之间、法规政策之间相互打架,很难保证立法的质量和效果。

    二、对策和建议

    (一)加强指导。希望自治区人大进一步加大对设区的市的立法指导,特别是各市制定的五年立法规划时,要与自治区的立法规划、立法计划相衔接,处理好上位法与下位法之间的关系问题,处理好立法数量与立法质量的关系。对设区的市立法权限把握不准、存在重大争议问题的,应当加强调研和指导。对体制机制尚未理顺,立法条件不成熟,立法难度过大,及时建议不列入当年立法计划,使设区的市少走弯路。并且将设区的市人民政府制定政府规章工作统筹谋划、同步推进。希望自治区人大法工委具体在立法技术、选准立法项目,科学论证,突出本地特点,报批备案等业务工作上继续给予指导帮助。

    (二)加大培训。以提高立法能力建设为中心,采取多种方式,加大对立法人员的立法理论、立法技术和能力的培训力度,并保持立法工作人员的相对稳定性。要重点加强对设区的市人大代表、常委会组成人员和法制委、法工委工作人员的培训,使其尽快熟悉地方立法的程序内容和技术要领、规范要求,切实提高设区的市的立法水平和立法质量。

    (三)搭建平台。为弥补各市现有力量和人员不足的短板,希望根据我区“省小市少”的特点,搭建一个自治区区、市共享的立法咨询专家平台,选取区内最优秀的法律、语言文字、环保、城建、城管等各个领域的专家,共同研究解决设区的市立法工作中遇到的难点问题。以微信等现代通讯方式搭建一个区、市立法人共建共享的信息交流平台。健全人大与政府的立法沟通协调机制,发挥人大主导作用的同时,注重发挥政府的配合作用,不断提高设区的市地方立法的质量,维护国家法制统一。

    (四)出台规范。尽快修订完善自治区《立法技术及工作规范》《立法工作手册》等专业技术工具书和资料,以促进各市立法流程、法规结构、条文表述、修改形式等全面走向规范统一。      

    立法是一项系统性、规范性的工作,事关全局,责任重大。我们一定要在党委的正确领导下,坚持依法立法、科学立法、民主立法,严格按照自治区人大常委会的要求,精心组织,扎实工作,不断探索科学立法、民主立法新路子,切实提高立法质量,努力完成五年立法规划和年度立法计划确定的任务,为全面推进经济社会全面发展提供更加有力的法治保障。

 

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  来源: 固原市人大常委会 2017-3-21 责任编辑: 王赟
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