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关于再生资源产业地方立法的思考

  

自治区人大常委会财经委员会委员  马荣华

自治区十一届人代会上,杨文礼等10名人大代表提出了关于制定《自治区再生资源产业发展促进条例》的议案。作为一名人大机关工作人员,在办理代表议案的过程中,通过对我区再生资源行业比较集中的灵武市“城市矿产”示范园区进行调研,意识到再生资源产业立法意义重大。同时本人又是一名自治区人大代表,现以人大代表的身份就我区再生资源产业立法提出以下思考。

一、    再生资源产业法律环境和突出问题

全国人大审议通过的涉及再生资源的法律主要有《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》、《循环经济促进法》。从现有法律规定看,广泛使用的“资源综合利用”这一概念并不等同于再生资源回收利用,应该说资源综合利用的外延比再生资源回收利用大。资源综合利用既可以是指在资源开采、生产过程中和资源处于使用状态时的节约利用,也可以是指资源在原有功能消灭后的开发再利用。而再生资源的回收利用主要是指在原有功能消灭后的开发再利用。上述法律内涵不能涵盖诸如主要工业废弃物、农业废弃物、废包装、废塑料、废玻璃、废旧家电、废旧电子产品、建筑废物、食品垃圾、废旧汽车及其配件等大宗废物的专业性循环利用问题。

由于目前还没有规范再生资源循环利用的法律和法规,我国再生资源行业在资源回收利用、市场规范、再生资源产品宣传以及特殊优惠政策等方面,缺乏专门的法律规范和保护,与发达国家相比存在较大差距。正是再生资源行业存在法律屏障和法律空白,问题和矛盾也普遍存在,导致我国每年没有得到回收利用的再生资源价值达500多亿元,每年大约有500万吨废钢铁、20万吨废有色金属、1400万吨废纸以及大量废塑料、废玻璃、废橡胶等没有得到回收利用,我国再生资源的回收利用率仅相当于世界发达国家利用率的30%左右。

基于再生资源法律不完善,法治有缺失,制约我区再生资源产业发展的问题和矛盾显而易见。突出表现为:

一是再生资源回收利用行业管理不规范。由于缺乏法律层面的市场准入标准,上规模的再生资源回收企业不多,回收网络不健全,经营分散,违法销赃、偷税漏税的现象普遍存在。目前宁夏全区无证无照的废旧物资回收经营网点约500多家,占总经营网点数的35%左右,再生资源收购站点大多设在城乡结合部,受利益驱动,存在着个别收购户违法收购盗窃来的市政、通讯、铁路等设施的现象。

二是再生资源加工利用产业化程度不高。许多回收企业没有形成规模,只是简单的初加工,技术设备落后,再生资源加工利用主要以简单的手工操作为主,工艺流程落后,资源利用率低。受资源意识、环境意识、能源意识以及资金、技术、设备、人才、市场等方面的制约,再生资源回收利用流程及处理方式的产业化、规模化程度较低,浪费现象和二次污染问题严重。

三是对再生资源循环利用认识不到位。有些人对发展资源再生产业、发展循环经济还存在一些模糊认识,再生资源往往被人们视为“垃圾”和“破烂”,回收利用人员被视为三教九流、低人一等,再生资源产业被视为地下经济。有些人狭义理解资源再生产业,只是废品回收,没有认识到这是“绿色文明”背景下的一种新经济形态,是追求经济、环境、社会效益多赢的经济发展模式。有些人对再生资源再循环材料生产的产品存在偏见,当冠以“再制造”或“再循环材料生产”时,人们便对其质量产生疑惑。

四是再生资源产业发展政策不够宽松。资源再生行业的特点之一是公益性,其发展需要国家政策的引导和规范。由于再生资源产业存在多头管理,涉及科技、商务、发改、财政、环保、供销、工信等多个部门。目前法律、规章和政策没有明确指定再生资源产业牵头管理的部门,而各部门之间又缺乏有效协调与沟通,导致产业发展实际上处于“谁都管,谁都不管”的状态。不规范企业依靠低环保成本抢占市场,正规处理企业却难以获得资源的窘境。

五是再生资源生产企业增值税设置及实施存在问题。由于涉及再生资源的几部国家法律没有明确规定其税收问题,国家税制对其也没有具体规定和特殊规定。且目前大多没有进项抵扣,税负较高,增值税加上城建及教育费附加达到18.79%,较高的税负导致再生资源企业不堪重负。

二、    我区再生资源循环经济产业地方立法的意义

从法理学上讲,任何立法都必须具有一定的价值取向。就再生资源产业而言,顺势而为规范其发展,既是社会发展到一定阶段社会利益、经济利益、环境利益的需要,也是资源安全利益、市场秩序利益的需要。就宁夏再生资源地方立法而言,目前应该说具备了立法的社会管理取向、市场秩序取向、环境保护取向、资源重复利用取向、区域利益保护取向和产业结构升级取向。再生资源法律制度的确立,将充分体现地方国家权力机关对上述取向的法律推动和区域经济发展的法律担当。其必要性和现实意义在于:

其一,再生资源产业立法是社会发展的迫切需要。当今世界正处于资源利益化的时代,人类社会发展对资源的依赖性越来越高,资源短缺与环境保护日益被世界各国高度关注。欧美国家对再生资源循环利用起步较早,立法也较为完善。德国先后制定了《废弃物处理法》《限制废弃物处理法》《循环经济及废弃物法》等法律,他们为促进再生资源和循环经济发展,已经采取很多措施,出台了很多政策,如城市矿产示范基地、循环经济示范园区、资源循环利用工程等项目补贴奖励,还有各种专项基金的支持和政府购买服务支持。我国人口众多、人均资源占有量远低于世界平均水平,资源供给不足已成为制约经济社会发展的瓶颈之一。如仍采用资源粗放利用方式,资源难以为继,环境难以承受。因此,推动再生资源立法,对提高再生资源回收率和利用水平,对缓解资源紧张、保障经济安全具有现实意义。

其二,再生资源产业立法是保护环境、改善人居环境的迫切需要。随着工业化、城镇化、信息化和农业现代化步伐的加快和人民生活水平的提高,产品更新换代越来越快,废旧产品产生周期不断缩短,数量和种类大量增加,如处理不好,就会带来环境和人体污染,威胁着生态平衡和人类生存发展。由于缺少其行业法律规范,再生资源难以得到有效利用保障,不仅经济价值无法实现,而且也会造成二次污染。再生资源行业体现的是环境利益、公众利益,是一项公益事业。再生资源立法,不仅可以调整再生资源回收利用各种社会关系,而且有利于促进再生资源回收利用规模化、规范化发展,充分开发再生资源经济价值,还有利于加快建设资源节约型、环境友好型社会,改善人类生存发展环境。

其三,再生资源产业立法是推动地方经济后发优势的重要举措。从国家政策导向看,仅仅依靠原生资源发展经济已成为历史,大力发展循环经济具有后发优势。再生资源回收是发展循环经济的前提和基础,只有将废弃物资有效、及时地回收,才能形成“资源—产品—废弃产品—再生资源—产品”的循环发展模式,真正实现资源的有效循环。实施再生资源立法,完善行业发展制度,优化行业发展环境,抢占行业发展制高点,宁夏完全可以成就“小省办成大事、废品创造精品”,把再生资源发展成为全区一个重要的新兴增长点。

其四,再生资源产业立法是促进行业规范发展必然选择。再生资源行业一方面是现在所有行业里面最不规范且最难管的一个行业,也是对社会的正面作用和负面作用都很大的一个行业。处理不当则可能带来二次污染,二次浪费,甚至危及公共设施的安全。另一方面再生资源产业又是一个永远不会被淘汰的朝阳产业,在日益激烈的市场竞争中,只有依法规范行业发展,才能最终实现良性发展、科学发展。从法律法规角度实施强制性规定是目前欧美国家普遍采取的做法。立法是解决二次污染,二次浪费的必然选择。

基于我区再生资源面临的形势和存在的突出问题,提出再生资源地方立法构想绝不是空穴来风。作为一名人大代表,我认为按照十八届四中全会提出的科学立法、人大主导立法的要求,适时推进我区再生资源地方立法工作是一件功在当代、利在千秋的事情。

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  来源: 责任编辑: 王赟
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