在全国上下紧张抗疫期间，一些地方人大的野生动物保护立法，为全国人大常委会制定《决定》做了必要的准备和实践。疫情发生以来，一些地方人大相继出台了关于禁食野生动物等方面的地方性法规。2月11日，广东省通过了《广东省人民代表大会常务委员会关于依法防控新型冠状病毒肺炎疫情切实保障人民群众生命健康安全的决定》，严禁在农贸市场、餐饮单位、商场超市、电商平台等场所进行野生动物交易和消费活动。2月14日，天津市通过了《天津市人民代表大会常务委员会关于禁止食用野生动物的决定》，基于地方立法权限对禁止食用的野生动物范围作了严格限定：国家重点保护的野生动物、本市重点保护的野生动物、“三有”动物、在野外环境中自然生长繁殖的其他陆生野生动物均在禁止食用之列。食用野生动物及其制品的，最高处10倍罚款；违规生产经营利用禁止食用的野生动物及其制品制作的食品的，最高处货值30倍罚款，这是首部规定全面禁止食用陆生野生动物的省级专门地方性法规。2月18日，福建省出台《福建省人民代表大会常务委员会关于革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，运用法治方式制裁滥食野生动物的行为。还有一些省市也在抓紧进行野生动物保护地方性法规的制定和修改工作。

（五）关于《决定》的出台过程

为了坚决贯彻党中央关于为打赢新冠肺炎疫情阻击战提供法治保障的各项部署，全国人大常委会法工委根据全国人大常委会党组的要求，再次启动野生动物保护法的修改工作，拟将修改野生动物保护法增加列入全国人大常委会2020年立法工作计划，并加快动物防疫法等法律的修改进程。同时，全国人大环资委、全国人大常委会法工委经过研究商议，在全面修改野生动物保护法之前，先由全国人大常委会作出一个有关法律问题的决定。

经过全国人大常委会法工委等有关机构紧张有序的工作，《决定》草案逐步清晰并得到一致认同。紧接着，十三届全国人大常委会第十六次会议于2月24日在北京人民大会堂举行，栗战书委员长主持会议。本次会议采用现场出席和网络视频出席相结合的方式举行，常委会组成人员共113人现场出席会议，因疫情不方便到会场的57人通过网络视频方式出席会议，出席人数共170人，符合法定人数。《决定》草案共八条，聚焦滥食野生动物这个突出问题，要求在相关法律修改之前，全面禁止食用野生动物，严厉打击非法野生动物交易，为维护公共卫生安全和生态安全，保障人民群众生命健康安全提供坚强有力的法治保障。受委员长会议委托，全国人大常委会法工委主任沈春耀向会议作了草案说明。

会议经审议和表决，全票赞成通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。这次会议所面临的新冠肺炎疫情的严峻形势、视频会议和现场会议相结合的方式，尤其是这次会议所通过的重要决定，都具有新冠肺炎疫情时期的鲜明特色。这些特色，在新中国的发展史、人大会议史、人大立法史上，必将留下极为深刻的一笔。

二、《决定》遵循的原则和名称的涵义

（一）《决定》遵循的原则

1.风险防控原则。所谓风险，一般是指可能发生的危险或不幸事件。换句话说，风险是指一个事件产生人们所不希望的后果的可能性。本文所称风险防控原则，包含两层意思，一是风险预防，二是风险控制。关于风险的预防，其作为解决生态环境问题的一个重要原则，出自1992年6月联合国在巴西里约热内卢通过的《里约环境与发展宣言》。该宣言第15条明确规定，为了保护环境，各国应依据其能力广泛采用风险预防措施，遇有严重或不可逆转的损害威胁时，不得以缺乏完全的科学肯定性作为推迟采取符合成本效益并能防止环境恶化的措施。这个原理对于新冠肺炎疫情的预防是适用的。目前的科研成果证明，多种野生动物体内的病毒与新冠病毒的相似度极高。由于新冠肺炎疫情发展极快、后果极其严重，国家不能因为它们的相似度未达到百分之百的绝对值就不采取有力防控措施或者延迟采取有力防控措施。关于风险的控制，是指对于像新冠肺炎疫情这类烈性传染病，还要特别强调风险的控制，也就是说，一旦危险开始发生，必须立足“露头就打”，坚持打小、打早，坚决将危险的苗头扼杀在摇篮状态。“风险预防”与“风险控制”两者之间的关系是，对于风险，第一位是采取预防为主的措施，但在危险因素出现时，就要采取果断控制措施，绝不能酿成大灾大祸。因此从实际情况看，坚持“风险防控原则”，对于我国正在开展的新冠肺炎疫情的有力防控，具有更加明确的针对性和必要性，因而具有特别重要的指导意义。

2.全链条控制原则。《决定》以禁止食用野生动物为导向，抓住这个主要矛盾作为突破口。为什么要以全面禁止食用野生动物为导向和突破口？这是因为与猎捕、交易、运输等环节相比，食用才是终端环节。没有食用这个消费终端环节，往往就不会有猎捕、运输，也不会有市场交易。长期以来，由于没有堵住“滥食”这个源头，执法机关虽然付出极大努力，却无法杜绝非法猎捕、交易和运输行为。正是有“滥食”的消费需求，才有非法猎捕、交易、运输等行为。因此，只有下决心刹住“滥食”野生动物这个源头，才能从根本上刹住猎捕、交易、运输野生动物的不法行为。该《决定》在全面禁止食用野生动物这个矛盾焦点上果断“砍了一刀”，无论是在我国公共卫生安全历史上，还是生态环境保护法治历史上，都具有极为重要的里程碑意义。

法律规定全面禁止食用陆生野生动物，是不是就万事大吉了？决不是。《决定》不仅全面禁止食用陆生野生动物，还对猎捕、交易、运输等行为进行了全方位的规制。也就是说，禁止食用是第一原则，禁止猎捕、交易、运输也是重要原则。否则，“野味”送到饭店里，饭店的老板还是有可能铤而走险购买的。因此，该《决定》不仅针对食用这个关键环节作出禁止规定，还对猎捕、交易、运输等环节明确禁止措施，从前端、中端和后端共同发力，实现全面保护野生动物的全链条控制原则。

3.严格追责原则。对于法律责任，《野生动物保护法》有规定的，加重处罚；对于现行法律没有直接规定具体处罚方式的，该《决定》要求参照适用现行法律予以处罚。为了从源头控制人工繁育的野生动物进入市场，对违法经营场所和违法经营者，需要依法予以取缔或者查封、关闭。要建立严格的执法责任制度和监督制度，确保法律责任得到落实。

（二）关于《决定》的名称

1.《决定》的名称。该《决定》的名称是《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。该《决定》的名称首先表达的意思是，它是全国人民代表大会常务委员会作出的，而不是由一般的机构制定的，显示出该法律文件的位阶。全国人民代表大会常务委员会简称“全国人大常委会”，是中华人民共和国最高国家权力机关——全国人民代表大会的常设机构，行使国家立法权。根据我国宪法第六十七条的规定，全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：解释宪法，监督宪法的实施；制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改；解释法律；等等。显然，制定法律，这是全国人大常委会的一项十分重要的权力。法律的具体表现形式有多种，而“有关法律问题的决定”是由全国人大及其常委会以决定形式作出的、与法律问题密切相关的法律文件。“有关法律问题的决定”类型多样,包括关于国家机构设置与职能的决定、关于省级行政区建制的决定、关于特别行政区设置与基本法的决定、关于人大组织选举与代表问题的决定等。“有关法律问题的决定”是全国人大及其常委会行使立法权的一种具体体现。实践中，立法机关认为“有关法律问题的决定”与法律具有同等的效力，属于广义的法律范畴。司法机关同样认可“有关法律问题的决定”的法律效力，将其视作法律，在案件裁判中予以适用。

2.关于《决定》名称的涵义。该《决定》的名称比较长，文字比较多，共包括以下三个方面：

一是禁止非法野生动物交易。关于禁止非法野生动物交易，表明《决定》将野生动物的市场交易进行了划分，区分了“合法的野生动物市场交易”和“非法的野生动物市场交易”。这里有一个合法与非法的明确边界。比如，对于水生的野生动物的市场交易，在很多状态下是合法的，但对于陆生野生动物的交易就依法严格规制。通过制定《决定》，划定合法行为与非法行为的边界，让人们对自己的行为有一个合理的预期，有助于依法安排自己的行为。

二是革除滥食野生动物陋习。所谓革除，顾名思义，是指全部废除，或者实施更好的方法、更好的行动步骤或更好的行为的意思。滥食，顾名思义，是指违反法律法规或违反伦理进行食用的意思。陋习，是指一种粗鲁、丑陋、不文明的不良习惯，陋习属于社会公德的层面。贯穿起来理解，所谓革除滥食野生动物陋习，就是要彻底改变和消除违反法律法规或违反伦理进行食用野生动物这种粗鲁、丑陋、不文明的不良习惯，建立和营造保护野生动物、建设生态文明新秩序的新风尚。

三是切实保障人民群众生命健康安全。长期以来，我国制定野生动物保护法的目的，主要是保护生态平衡，侧重于生态保护。我们要认真总结经验教训，牢记滥食野生动物引发公共卫生安全风险给人类造成的危害后果。因此，制定《决定》的目的就有了新意，即通过革除滥食野生动物陋习，有效防范公共卫生安全风险，切实保障人民群众生命健康安全。应该充分肯定，这个名称具有时代意义，展现了立法机关与时俱进的风采，顺应了广大人民群众对于保护生命健康安全的迫切要求和强烈期盼。

三、《决定》的重大制度创新

（一）关于禁食的野生动物范围的扩大

《决定》在野生动物保护法的基础上，以全面禁止食用野生动物为导向，扩大法律调整范围，确立了全面禁止食用野生动物制度，从源头上防范和控制重大公共卫生安全风险。

1.凡现行的野生动物保护法和其他有关法律明确禁止食用野生动物的，必须严格禁止。

2.必须一律禁止食用“三有”动物。《决定》第二条明确规定：“全面禁止食用国家保护的‘有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物’以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。全面禁止以食用为目的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物。”值得注意的是，全面禁止食用国家保护的“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”是重大的立法创新！因为现行野生动物保护法第三十条仅仅规定禁止生产、经营“使用没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品”。这就是立法漏洞。这个立法漏洞，为滥食野生动物的行为提供了口实和机会！对此，全国人大常委会作出的《决定》堵住了漏洞，不再为滥食陆生野生动物留有余地。

3.禁止食用的陆生野生动物包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。《决定》还明确，禁止食用的野生动物，不仅仅是上述的“三有”动物，还包括所有的陆生野生动物，即包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。因为食用人工繁育、人工饲养的陆生野生动物，同样具有重大的公共卫生风险。根据《决定》，在禁止食用的陆生野生动物中，第一次包括了人工繁育、人工饲养的其他陆生野生动物，大大扩大了“禁止食用”的陆生野生动物的范围。这是极为重大的法律制度创新，对推进我国生态文明建设和野生动物保护事业，改变一些地方的饮食传统和促进相关产业发展，都必将带来十分深远重大的影响。

（二）全面禁食野生动物需要把握的法律界限

根据全国人大常委会法工委有关负责人在《决定》公布后的新闻发布会上回答记者的提问，开展全面禁食野生动物需要把握好以下法律界限。

1.捕捞鱼类等天然渔业资源是一种重要的农业生产方式，也是国际通行做法，渔业法等相关法律法规已对此作了规范，根据各方面的一致意见，按照《决定》的有关规定，鱼类等水生野生动物不列入禁食范围。

2.比较常见的家畜家禽（如猪、牛、羊、鸡、鸭、鹅等），是主要供食用的动物，依照畜牧法、动物防疫法等法律法规管理。还有一些动物（如兔、鸽等）的人工养殖利用时间长、技术成熟，人民群众已广泛接受，所形成的产值、从业人员具有一定规模，有些在脱贫攻坚中发挥着重要作用。按照《决定》的规定，这些列入畜牧法规定的“畜禽遗传资源目录”的动物，也属于家畜家禽，对其养殖利用包括食用等，适用畜牧法的规定进行管理，并进行严格检疫。国务院畜牧兽医行政主管部门依法制定并公布畜禽遗传资源目录，家畜家禽的具体范围按照国家公布的目录执行。

3.按照野生动物保护法、中医药法、实验动物管理条例、城市动物园管理规定等法律法规和国家有关规定，因科研、药用、展示等特殊情况，可以对野生动物进行非食用性利用，同时应当按照国家有关规定实行严格审批和检疫检验制度。对非食用性利用野生动物，《决定》要求国务院及其有关主管部门及时制定、完善相关审批和检疫检验规定，加强审批和检疫检验管理。

（三）关于全面禁止非法野生动物交易等行为

《决定》对全面禁止非法野生动物交易等行为，作了如下明确：

1.强调凡野生动物保护法和其他有关法律明确禁止猎捕、交易、运输野生动物的，必须严格禁止。

2.与全面禁止食用野生动物的规定相一致，全面禁止以食用为目的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物的行为。

（四）关于法律责任的规定

《决定》在强化法律责任方面，作出了明确规定：

1.对违反现行法律规定的，在现行法律规定基础上加重处罚。这是一个十分重要的规定。该《决定》规定，凡野生动物保护法和其他有关法律禁止猎捕、交易、运输、食用野生动物的，必须严格禁止。对违反现行法律规定的行为，在现行法律规定基础上加重处罚，可以充分发挥法治手段在抗击疫情中作为国之重器的作用。回顾历史，在我国发展的特殊历史时段，对于某些社会危害性极大的严重的犯罪行为，我国立法机关曾经采取过规定加重处罚的法律责任措施。比如，1981年6月10日五届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议，根据当时的社会治安形势，审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》*，其中规定，劳改犯逃跑后又犯罪，或劳教人员、劳改罪犯对检举人、被害人和有关的司法工作人员以及制止违法犯罪行为的干部、群众行凶报复的，从重或者加重处罚。本次人大常委会通过的《决定》，在法律责任方面作出的对违反现行法律规定的，“在现行法律规定基础上加重处罚”的规定，可以清晰看出在新冠肺炎疫情暴发的特殊严峻时刻，我国立法机关运用法治手段，切实保障人民群众生命健康安全的坚定决心和求真务实的立法品格。

2.对该《决定》增加的违法行为，参照适用现行法律有关规定处罚。所谓参照适用，即参考适用的意思。对于《决定》新增加的违法行为，要求参照适用现行法律的有关规定处罚，体现了我国立法机关坚持原则性和灵活性相结合的立法原则。为了保持法制的严肃性，参照适用的方式不应持续过长时间。未来修改野生动物保护法时，有必要基于《决定》的实施情况，规定相应的行政、民事和刑事责任。

四、如何保障《决定》的顺利实施

（一）充分认识出台《决定》的重大意义

出台《决定》的重大意义主要有五个方面：一是维护生物安全，二是维护生态安全，三是有效防范重大公共卫生风险，四是保障人民群众生命健康安全，五是加强生态文明建设，促进人与自然和谐共生。这五个方面缺一不可，我们必须认真学习深刻领会。

为了深入贯彻落实《决定》，保障该《决定》中各项制度措施落地生根，各级党政机关和人民团体要组织动员社会各方面，广泛宣传和深刻理解《决定》出台的重大意义和全部内容，普及生态环境保护、公共卫生法律法规和科学知识，为该《决定》的有效实施营造良好的氛围。

（二）抓紧制定、调整相关名录和配套法规

《决定》明确规定，国务院及其有关部门和省、自治区、直辖市应当依据本《决定》和有关法律，制定、调整相关名录和配套规定。2月27日，国家林草局发出通知，要求各地和有关部门对有关法规和规章进行一次全面梳理，重点要加快《国家重点保护野生动物名录》《国家保护的有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录》和地方重点保护野生动物名录的调整进度，积极推进陆生野生动物保护实施条例的修订，抓紧制定野生动物人工繁育、专用标识等配套管理办法和技术标准等。

2月28日，为贯彻落实《决定》，农业农村部研究制定实施方案，提出六项具体落实措施。明确提出要加快制定畜禽遗传资源目录。要根据畜牧法的规定，将比较常见的家畜家禽(如猪、牛、羊、鸡、鸭、鹅等)等列入畜禽遗传资源目录，依照畜牧法的规定进行严格管理；该通知还提出，要加快推动水生野生动物目录修订。加强与国家林草局沟通协调，进一步明确水生野生动物和陆生野生动物的相关目录范围；该通知明确，按照《决定》规定，鱼类等水生野生动物不列入禁食范围，按照渔业法的规定进行管理；该通知还要求，严格非食用性利用野生动物审批和检验检疫管理，对按照野生动物保护法、中医药法、实验动物管理条例、城市动物园管理规定等法律法规和国家有关规定，因科研、药用、展示等特殊情况非食用性利用野生动物的，依法依规实行严格的审批和检疫。以上国务院有关主管部门印发的文件，体现了法治原则，为全面落实全国人大常委会的《决定》创造了良好的条件。

（三）强化实施《决定》的保障措施

《决定》的出台，在有助于防范重大公共卫生安全风险的同时，也可能会给部分饲养动物的农户带来一些经济损失。在一些重点地区，实施该《决定》会使一些长期以来专门从事驯养繁殖野生动物的农户失去赖以生存的基础。这将给《决定》的实施带来一定阻力。为此，国务院和地方人民政府应当采取必要措施，为该《决定》的实施提供相应保障。有关地方人民政府应当支持、指导、帮助受影响的农户调整、转变生产经营活动，根据实际情况给予受影响的农户一定的经济补偿。

（四）加强相关的执法和监督

禁止滥食野生动物将改变一些人长期形成的饮食习惯和传统。因此，有关部门对实施《决定》的难度一定要有清醒的认识。各级人民政府及其有关部门应当健全执法管理体制，明确执法责任主体，落实执法管理责任制，加强协调配合，加大监督检查和责任追究力度，严格查处违反《决定》和有关法律法规的行为；对违法经营场所和违法经营者，依法予以取缔或者查封、关闭。与此同时，《决定》还对有关主管部门的执法监管职责作了原则性规定，要求健全执法体制，明晰各部门的执法职责，开展协调执法。为了有效实施该《决定》，需要有关部门建立权力清单制度，并开展执法考核，促进依法执法监察，防止执法部门之间因相互推诿影响执法效果。2月27日，国家林草局发出通知，要求深入贯彻落实《决定》，严厉打击乱捕滥猎、非法交易野生动物等活动，坚决取缔非法野生动物市场；全面整顿野生动物人工繁育和经营利用从业机构，依法清理许可证件及文书，停止一切以食用为目的的经营利用陆生野生动物活动。该文件的发布，表明了国家有关主管部门强化执法的严肃态度。鉴于《决定》已经明确规定禁止食用一切陆生野生动物，这对市场监督部门加强野生动物的餐饮市场管理提出了新要求。自《决定》生效之日起，我国市场监督部门在加大野生动物交易管理的同时，还要采取有效措施，加大对餐饮单位经营食用陆生野生动物的管理，加大对各类食客食用野生动物的管理，其自身也要承担监管失职的责任。党员领导干部要带头严格守法，纪检监察部门应当严肃查处滥食野生动物的违法行为。只有如此，才能彻底革除滥食野生动物的陋习，切实从源头上控制重大公共卫生风险，确保人民群众的生命健康安全。

（五）统筹推进相关立法工作

全国人大常委会下一步如何开展相关立法工作？根据全国人大常委会的安排，应当在抓紧全面梳理现行有关法律规定的基础上，统筹开展相关立法工作：一是修改野生动物保护法，将这一修法项目列入十三届全国人大常委会2020年度立法工作计划；二是加快修改动物防疫法。这一修法项目已经被列入十三届全国人大常委会2020年度立法工作计划，由全国人大农业与农村委员会牵头起草，建议尽快提请全国人大常委会会议审议；三是积极推进生物安全法草案的审议和修改工作。生物安全法草案已于2019年10月在十三届全国人大常委会第十四次会议上进行了初审，建议加快该项立法工作进程；四是认真评估传染病防治法、食品安全法、进出境动植物检疫法以及刑法等法律的实施情况，全面研究健全国家公共卫生安全应急体系相关立法修法问题，适时启动国家相关法制体系的补充完善工作。

结语：

新冠肺炎疫情发生后，以习近平同志为核心的党中央团结带领全党全军全国各族人民，坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策，抗疫工作取得了阶段性胜利，充分彰显了中国共产党领导和中国特色社会主义制度的显著优势。贯彻以习近平同志为核心的党中央决策部署，本次全国人大常委会制定的《决定》，有利于回应社会重大关切，为维护公共卫生安全和生态安全提供了有力的法律保障，也有利于提升我国良好的国家形象。建议各有关方面严格执行《决定》，加强市场监管，严厉打击非法野生动物交易，革除滥食野生动物陋习，推动全社会增强生态环境保护和公共卫生安全意识，养成科学健康文明的生活方式，为确保有效防范重大公共卫生风险，切实保障人民群众生命健康安全作出我们应有的贡献。（文/孙佑海）

（本文作者为天津大学法学院院长，中国法学会常务理事，国家生态环境保护专家委员会委员。原文载于《中国生态文明》，本刊根据作者意见略有文字调整）

*该决定自1997年10月1日起失效