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关于宪法规定的我国政治制度及其特点和优势

  

十一届全国人大常委会专题讲座第三十讲讲稿

乔晓阳

尊敬的委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:

    今年是1982年宪法即现行宪法颁布实施三十周年,124日,习近平同志在纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话中深刻指出:“我国宪法以国家根本法的形式,确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果,反映了我国各族人民的共同意志和根本利益,成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。”“全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。”对抓好宪法贯彻实施工作,习近平同志提出的第一个要求,是“坚持正确政治方向,坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路”,并明确指出:“这一政治发展道路的核心思想、主体内容、基本要求,都在宪法中得到了确认和体现”。

    今天我重点介绍1982年宪法对我国政治制度的发展和完善。1982年宪法是在以邓小平同志为代表的老一辈革命家直接领导下制定的,介绍邓小平等老一辈革命家对涉及国家政治制度重大问题的深谋远虑,有助于加深我们对宪法关于中国特色社会主义政治发展道路精神实质的理解,同时也作为对宪法颁布实施30周年的纪念。

一、 什么是宪法

关于什么是宪法?毛主席有两段十分精辟的论述。1940年毛主席在《新民主主义论》一文中曾深刻指出:“在革命成功有了民主事实之后,颁布一个根本大法,去承认它,这就是宪法”。1954年毛主席在《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话中说:“一个团体要有一个章程,一个国家也要有一个章程,宪法就是一个总章程,是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式,把人民民主和社会主义原则固定下来,使全国人民有一条清楚的轨道,使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走,就可以提高全国人民的积极性。”

现行宪法序言最后一段规定:“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力。”宪法序言中“本宪法以法律的形式”这一表述告诉我们,宪法是法律,是由国家强制力保证实施的行为规范。宪法的这一特征表明,宪法既是一个国家的总章程、总纲领,但又不同于一般的章程和纲领,不只是宣示性的或者指导性的,而是具有国家强制约束力的。同时,宪法又不同于一般法律,不同在于,宪法是根本法,又是最高法。

所谓“根本法”,是就宪法内容上讲的,是指宪法“规定了国家的根本制度和根本任务”,而一般法律是规定某方面的制度和任务的,比如,民法是规定民事活动方面的制度,刑法是规定犯罪和刑罚方面的制度。宪法规定的国家的根本制度,就是社会主义制度;宪法规定的根本任务,就是社会主义现代化建设。宪法的其他各项规定,都是为了保证国家的根本制度不受损害和根本任务的实现,其中,坚持四项基本原则,坚持改革开放,坚持人民代表大会制度,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度,实行社会主义市场经济,实行依法治国、建设社会主义法治国家,尊重和保障人权,等等,都是宪法的核心内容,是中国人民从近代一百多年来的奋斗实践中得出的最可宝贵的经验。

所谓“最高法”,是就宪法效力上讲的,是指宪法“具有最高的法律效力”。宪法和法律都是由国家强制力保证实施的行为规范,但宪法作为国家的根本法,其效力高于其他所有法律规范,包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。其他法律规范与宪法相抵触,一律无效。宪法序言最后一段规定:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”宪法第五条进一步规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”为了体现和保证宪法的根本法和最高法地位,宪法对宪法的修改、解释和监督实施,作了不同一般法律的特别规定,以保证宪法的至上地位不受损害。

根本法和最高法,是宪法区别于一般法律的两个最显著的特征,我们只有深刻认识和把握宪法的这两个特征,才能不断增强学习宪法、崇尚宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉性和主动性,才能真正使宪法成为全国各族人民的共同行为准则,成为国家稳定发展繁荣的根本保证。

二、1982年宪法对我国政治制度的重要发展和完善

1949年建国前夕中国人民政治协商会议第一次全体会议通过颁布的具有临时宪法性质的《共同纲领》外,新中国建立以来,我国先后颁布过四部宪法,即1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法。1982年宪法即现行宪法,以1954年宪法为基础,总结我国社会主义建设正反两方面的经验教训,把实践证明行之有效、必须长期坚持的内容,用宪法形式确立下来,同时,根据新时期的特点和任务,对一系列重大问题作出完善,使之更加符合国情和实际,体现了与时俱进。1982年宪法对我国政治制度的重要发展和完善,主要体现在以下几个方面:

(一) 把四项基本原则写入宪法

建国前夕制定的《共同纲领》和建国后制定的1954年宪法,都没有把马克思列宁主义、毛泽东思想和中国共产党领导明确写入宪法,世界上也没有哪个国家在宪法中明确规定某某政党是执政党。针对当时人们在经历了“文化大革命”这样一段惨痛历史后思想比较混乱的状况,从开始研究修宪,邓小平同志就明确提出,一定要把四项基本原则写入宪法。怎样写入宪法?当时研究有两个方案:一个是写入宪法条文;一个是写入宪法序言。具体主持宪法修改工作的彭真同志,经过反复考虑提出:要把四项基本原则写入宪法“序言”,从叙述中国近代历史发展的事实,来说明坚持四项基本原则是历史的选择,人民的选择。他指出:20世纪以来,中国发生了四件翻天覆地的大事:一是辛亥革命;二是推翻三座大山,建立中华人民共和国;三是完成了社会主义改造;四是基本上建成了独立的、比较完整的工业体系。在这四件大事中,除辛亥革命是孙中山领导的外,其余三件都是在中国共产党领导下,在马列主义、毛泽东思想指引下取得的。我们要从叙述本世纪以来中国革命和建设的实践,说明四项基本原则既反映了不以人们意志为转移的客观规律,又是我国亿万人民在长期革命斗争中作出的历史性选择。最后在“序言”中,在叙述上述历史事实的基础上,进而规定:“中国各族人民将继续在中国共产党领导下,在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”经过1999年和2004年两次修宪,在序言这一段中又增加了“邓小平理论和‘三个代表’重要思想”。

宪法序言是宪法的重要组成部分,是宪法精神的集中体现,是具有法律效力的。实践证明,把坚持中国共产党的领导等四项基本原则用宪法记载确立下来是完全必要的。这是全国各族人民团结前进的共同政治基础,是实现国家长治久安、比较能够经得起各种风险、顺利推进改革开放和社会主义现代化建设的根本政治保证。

(二) 在宪法结构上体现国家的一切权力属于人民的根本原则

1982年宪法不仅充实了国家一切权力属于人民的内容,而且在结构安排上突出体现了这一点。1954年宪法的结构除“序言”外,有四章。在第一章“总纲”之后,依次是“国家机构”、“公民的基本权利和义务”这两章。以后的1975年、1978年两个宪法都沿用了这个结构。1982年宪法修改过程中,有人提出,应把“公民的基本权利和义务”放在“国家机构”之前。当时研究,是先有公民的权利,然后根据公民的授权产生国家机构,还是先有国家机构来规定公民的权利和义务?特别是联系到前三部宪法,都是把“国家机构”放在前面,因而这就成了一个难以决断的问题。为此,当时请示小平同志。小平同志认为,还是要把“公民的基本权利和义务”摆在“国家机构”前面。

我们国家的一切权力属于人民,国家机构是根据人民的授权建立的。没有人民的授权,国家机构就失去了权力的基础和来源。在宪法体例设计上,先规定“公民的基本权利和义务”,再规定“国家机构”,能比较充分地体现国家的一切权力属于人民的性质,表明公民权利是第一位的,国家权力是第二位的。国家机构是由人民产生的,它的权力是人民赋予的,必须为人民来行使,而不能成为少数人谋取私利的手段。

同时,“公民的基本权利和义务”一章与第一章“总纲”有密切联系,公民权利是总纲规定的国家的一切权力属于人民的延伸,紧接着总纲写,在逻辑上也比较顺当。当时查了一些国家的宪法,多数国家都是把对公民的权利和义务的规定列在对国家机构的规定之前的。

宪法结构的这一变动,不是简单的技术问题,而是对公民权利与国家权力关系的认识的深化,也是对“文化大革命”不尊重公民权利、肆意践踏公民权利的深刻反思,表明我们国家对保障公民享有宪法规定的公民权利的高度重视。2004年修宪,又增加规定“国家尊重和保护人权”。

(三) 完善人民代表大会自身建设

人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会在整个国家政权机关运作中处于中心地位,既是人民行使当家作主权利的根本途径和形式,也是党将其主张上升为国家意志从而实现对国家事务进行领导的根本途径和形式。没有人民代表大会或者它的自身建设不健全、不完善,国家政权就不能有效运转。因此,1982年宪法修改从一开始,大家就把关注的焦点放在如何加强和改善人民代表大会制度、发挥国家权力机关的作用的问题上。最后通过的宪法,对人民代表大会自身作了一系列发展和完善。

1、 扩大全国人大常委会的职权

党的十一届三中全会后,中央提出要使各级人大及其常委会成为有权威的国家权力机关。如何做到这一点?当时有意见主张,应减少全国人大代表人数,使它能够经常开会,讨论决定国家的重大问题。但考虑到我们国家大、人口多,有10多亿人,56个民族,30个省、自治区、直辖市,2000多个县(市、区),各阶级、各阶层、各民族、各地方、各方面、各政党在全国人大中都需要有适当数量的代表,人数少了不行。但代表人数多了,又不便经常工作、行使职权。怎么办?经过反复研究,最后确定还是从扩大全国人大常委会职权和加强它的组织两方面来更好地发挥最高国家权力机关的作用。

全国人大常委会是全国人大的常设机关,是最高国家权力机关的组成部分。它的组成人员是由全国人大从它的代表中选举产生的,可以说是常务代表,是代表各方面的,人数又比较少,便于经常开会讨论决定问题。因此,1982年宪法将1954年宪法规定由全国人大行使的一部分职权交由它的常委会行使,扩大了全国人大常委会的职权:一是全国人大常委会可以行使国家立法权,可以制定除基本法律以外的所有法律;二是全国人大常委会与全国人大共同监督宪法的实施,并解释宪法;三是全国人大常委会有权审查、批准国民经济和社会发展计划、预算在执行过程中所必须作的部分调整方案;四是全国人大常委会在全国人大闭会期间,根据国务院总理的提名,有权决定国务院部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选。

这里,重点说一下扩大全国人大常委会立法权问题。1954年宪法规定,全国人大是行使国家立法权的唯一机关,只有全国人大才能制定法律,全国人大常委会只能制定法令。宪法实施后,很快就发现这样规定有问题。全国人大一年才开一次会,每次会开半个月左右,怎么能够适应立法工作的需要。所以,1955年全国人大就通过了一个决议,授权全国人大常委会根据实际需要,适时地制定部分性质的法律,即单行法规。1982年宪法规定,全国人大和全国人大常委会共同行使国家立法权。刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律,由全国人大制定;其他法律,全国人大常委会都可以制定,对全国人大制定的法律,全国人大常委会可以进行部分补充和修改。这是我国立法体制的一个重大改革。实践证明,扩大全国人大常委会的立法权,把大量的立法工作放在全国人大常委会,对于加快立法步伐,提高立法质量,起到重大作用。这部宪法实施以来,我国制定的法律80%以上是由全国人大常委会审议通过的。即使是全国人大审议通过的法律,事先也都经过全国人大常委会审议,有的还经过多次审议,在各方面意见比较一致、比较成熟后才提交全国人大审议通过。

1982年宪法关于立法体制的改革,除赋予全国人大常委会行使国家立法权外,还赋予国务院可以根据宪法和法律,制定行政法规;赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人大常委会和国务院备案。

实践证明,如果没有1982年宪法对我国立法体制所作的上述重大改革,我国的立法工作不可能取得如此显著的成绩,不可能有今天中国特色社会主义法律体系的形成,也不可能适应改革开放和社会主义现代化建设的需要。

2、 加强全国人大及其常委会的组织

为适应新形势对全国人大及其常委会工作提出的新要求,1982年宪法对全国人大及其常委会的组织方面,作出许多新的规定。主要有三项:一是规定全国人大增设专门委员会,在全国人大及其常委会领导下,负责研究、审议和拟订有关议案;二是规定常委会的组成人员不得担任行政机关、审判机关、检察机关的职务,这样规定的目的是为了加强常委会对上述三机关的监督,也有利于逐步做到多数常委会组成人员是专职的;三是规定委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议,处理常委会的重要日常工作。实践证明,这些措施大大充实和加强了最高国家权力机关的经常性工作。

下面着重谈一下设立专门委员会的问题。设立专门委员会是加强全国人大及其常委会工作的一项重要组织措施。人大及其常委会要审议各项议案,如果没有专门委员会来研究,就很困难。外国议会一般都设有各种委员会,包括常设委员会、临时委员会和特别委员会等,议会许多工作都是先在委员会研究讨论,然后交付议会全体会议审议通过。所以,这种委员会被称为“行动中的议会”。

1982年宪法修改时,各方面提出要设的专门委员会有二十几个。当时研究考虑,由于我们对专门委员会如何工作还缺乏经验,开始时不要设得太多,以后还可以根据需要增加。这样,1982年宪法规定,全国人大设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。新宪法实施后成立的六届全国人大就设立了宪法明文规定的六个专门委员会,之后根据需要,七届增设了内务司法委员会,八届增设了环境与资源保护委员会,九届又增设了农业与农村委员会。十届、十一届没有再增加新的专门委员会。这样,现在全国人大一共设立九个专门委员会。

专门委员会是人大经常开展工作的专门机构,可以做的事情很多,在人大会议期间,专门委员会主要管两件事:一是管议案,对有关国家机关和代表提出的议案进行研究、审议,或者拟订有关的议案;二是管质询案,审议对国务院及各部、委和最高人民法院、最高人民检察院提出的质询案。经过这一道工作程序,大会主席团对有关问题可以考虑得更周到些,使大会作出的决定更切实可行。在人大会议闭会期间,专门委员会开展经常性工作,研究、审议和拟订有关议案,协助人大常委会开展立法和监督工作。专门委员会人数较少,便于分门别类地讨论问题,而且它的组成人员对有关问题比较熟悉,研究问题可以考虑更长远更深入、更周到些。专门委员会的工作归纳起来就是“研究、审议、拟订”六个字,没有最后的决定权。专门委员会审议后,向大会主席