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关于宪法规定的我国政治制度及其特点和优势

  

十一届全国人大常委会专题讲座第三十讲讲稿

乔晓阳

尊敬的委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:

    今年是1982年宪法即现行宪法颁布实施三十周年,124日,习近平同志在纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话中深刻指出:“我国宪法以国家根本法的形式,确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果,反映了我国各族人民的共同意志和根本利益,成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。”“全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。”对抓好宪法贯彻实施工作,习近平同志提出的第一个要求,是“坚持正确政治方向,坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路”,并明确指出:“这一政治发展道路的核心思想、主体内容、基本要求,都在宪法中得到了确认和体现”。

    今天我重点介绍1982年宪法对我国政治制度的发展和完善。1982年宪法是在以邓小平同志为代表的老一辈革命家直接领导下制定的,介绍邓小平等老一辈革命家对涉及国家政治制度重大问题的深谋远虑,有助于加深我们对宪法关于中国特色社会主义政治发展道路精神实质的理解,同时也作为对宪法颁布实施30周年的纪念。

一、 什么是宪法

关于什么是宪法?毛主席有两段十分精辟的论述。1940年毛主席在《新民主主义论》一文中曾深刻指出:“在革命成功有了民主事实之后,颁布一个根本大法,去承认它,这就是宪法”。1954年毛主席在《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话中说:“一个团体要有一个章程,一个国家也要有一个章程,宪法就是一个总章程,是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式,把人民民主和社会主义原则固定下来,使全国人民有一条清楚的轨道,使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走,就可以提高全国人民的积极性。”

现行宪法序言最后一段规定:“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力。”宪法序言中“本宪法以法律的形式”这一表述告诉我们,宪法是法律,是由国家强制力保证实施的行为规范。宪法的这一特征表明,宪法既是一个国家的总章程、总纲领,但又不同于一般的章程和纲领,不只是宣示性的或者指导性的,而是具有国家强制约束力的。同时,宪法又不同于一般法律,不同在于,宪法是根本法,又是最高法。

所谓“根本法”,是就宪法内容上讲的,是指宪法“规定了国家的根本制度和根本任务”,而一般法律是规定某方面的制度和任务的,比如,民法是规定民事活动方面的制度,刑法是规定犯罪和刑罚方面的制度。宪法规定的国家的根本制度,就是社会主义制度;宪法规定的根本任务,就是社会主义现代化建设。宪法的其他各项规定,都是为了保证国家的根本制度不受损害和根本任务的实现,其中,坚持四项基本原则,坚持改革开放,坚持人民代表大会制度,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度,实行社会主义市场经济,实行依法治国、建设社会主义法治国家,尊重和保障人权,等等,都是宪法的核心内容,是中国人民从近代一百多年来的奋斗实践中得出的最可宝贵的经验。

所谓“最高法”,是就宪法效力上讲的,是指宪法“具有最高的法律效力”。宪法和法律都是由国家强制力保证实施的行为规范,但宪法作为国家的根本法,其效力高于其他所有法律规范,包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。其他法律规范与宪法相抵触,一律无效。宪法序言最后一段规定:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”宪法第五条进一步规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”为了体现和保证宪法的根本法和最高法地位,宪法对宪法的修改、解释和监督实施,作了不同一般法律的特别规定,以保证宪法的至上地位不受损害。

根本法和最高法,是宪法区别于一般法律的两个最显著的特征,我们只有深刻认识和把握宪法的这两个特征,才能不断增强学习宪法、崇尚宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉性和主动性,才能真正使宪法成为全国各族人民的共同行为准则,成为国家稳定发展繁荣的根本保证。

二、1982年宪法对我国政治制度的重要发展和完善

1949年建国前夕中国人民政治协商会议第一次全体会议通过颁布的具有临时宪法性质的《共同纲领》外,新中国建立以来,我国先后颁布过四部宪法,即1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法。1982年宪法即现行宪法,以1954年宪法为基础,总结我国社会主义建设正反两方面的经验教训,把实践证明行之有效、必须长期坚持的内容,用宪法形式确立下来,同时,根据新时期的特点和任务,对一系列重大问题作出完善,使之更加符合国情和实际,体现了与时俱进。1982年宪法对我国政治制度的重要发展和完善,主要体现在以下几个方面:

(一) 把四项基本原则写入宪法

建国前夕制定的《共同纲领》和建国后制定的1954年宪法,都没有把马克思列宁主义、毛泽东思想和中国共产党领导明确写入宪法,世界上也没有哪个国家在宪法中明确规定某某政党是执政党。针对当时人们在经历了“文化大革命”这样一段惨痛历史后思想比较混乱的状况,从开始研究修宪,邓小平同志就明确提出,一定要把四项基本原则写入宪法。怎样写入宪法?当时研究有两个方案:一个是写入宪法条文;一个是写入宪法序言。具体主持宪法修改工作的彭真同志,经过反复考虑提出:要把四项基本原则写入宪法“序言”,从叙述中国近代历史发展的事实,来说明坚持四项基本原则是历史的选择,人民的选择。他指出:20世纪以来,中国发生了四件翻天覆地的大事:一是辛亥革命;二是推翻三座大山,建立中华人民共和国;三是完成了社会主义改造;四是基本上建成了独立的、比较完整的工业体系。在这四件大事中,除辛亥革命是孙中山领导的外,其余三件都是在中国共产党领导下,在马列主义、毛泽东思想指引下取得的。我们要从叙述本世纪以来中国革命和建设的实践,说明四项基本原则既反映了不以人们意志为转移的客观规律,又是我国亿万人民在长期革命斗争中作出的历史性选择。最后在“序言”中,在叙述上述历史事实的基础上,进而规定:“中国各族人民将继续在中国共产党领导下,在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”经过1999年和2004年两次修宪,在序言这一段中又增加了“邓小平理论和‘三个代表’重要思想”。

宪法序言是宪法的重要组成部分,是宪法精神的集中体现,是具有法律效力的。实践证明,把坚持中国共产党的领导等四项基本原则用宪法记载确立下来是完全必要的。这是全国各族人民团结前进的共同政治基础,是实现国家长治久安、比较能够经得起各种风险、顺利推进改革开放和社会主义现代化建设的根本政治保证。

(二) 在宪法结构上体现国家的一切权力属于人民的根本原则

1982年宪法不仅充实了国家一切权力属于人民的内容,而且在结构安排上突出体现了这一点。1954年宪法的结构除“序言”外,有四章。在第一章“总纲”之后,依次是“国家机构”、“公民的基本权利和义务”这两章。以后的1975年、1978年两个宪法都沿用了这个结构。1982年宪法修改过程中,有人提出,应把“公民的基本权利和义务”放在“国家机构”之前。当时研究,是先有公民的权利,然后根据公民的授权产生国家机构,还是先有国家机构来规定公民的权利和义务?特别是联系到前三部宪法,都是把“国家机构”放在前面,因而这就成了一个难以决断的问题。为此,当时请示小平同志。小平同志认为,还是要把“公民的基本权利和义务”摆在“国家机构”前面。

我们国家的一切权力属于人民,国家机构是根据人民的授权建立的。没有人民的授权,国家机构就失去了权力的基础和来源。在宪法体例设计上,先规定“公民的基本权利和义务”,再规定“国家机构”,能比较充分地体现国家的一切权力属于人民的性质,表明公民权利是第一位的,国家权力是第二位的。国家机构是由人民产生的,它的权力是人民赋予的,必须为人民来行使,而不能成为少数人谋取私利的手段。

同时,“公民的基本权利和义务”一章与第一章“总纲”有密切联系,公民权利是总纲规定的国家的一切权力属于人民的延伸,紧接着总纲写,在逻辑上也比较顺当。当时查了一些国家的宪法,多数国家都是把对公民的权利和义务的规定列在对国家机构的规定之前的。

宪法结构的这一变动,不是简单的技术问题,而是对公民权利与国家权力关系的认识的深化,也是对“文化大革命”不尊重公民权利、肆意践踏公民权利的深刻反思,表明我们国家对保障公民享有宪法规定的公民权利的高度重视。2004年修宪,又增加规定“国家尊重和保护人权”。

(三) 完善人民代表大会自身建设

人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会在整个国家政权机关运作中处于中心地位,既是人民行使当家作主权利的根本途径和形式,也是党将其主张上升为国家意志从而实现对国家事务进行领导的根本途径和形式。没有人民代表大会或者它的自身建设不健全、不完善,国家政权就不能有效运转。因此,1982年宪法修改从一开始,大家就把关注的焦点放在如何加强和改善人民代表大会制度、发挥国家权力机关的作用的问题上。最后通过的宪法,对人民代表大会自身作了一系列发展和完善。

1、 扩大全国人大常委会的职权

党的十一届三中全会后,中央提出要使各级人大及其常委会成为有权威的国家权力机关。如何做到这一点?当时有意见主张,应减少全国人大代表人数,使它能够经常开会,讨论决定国家的重大问题。但考虑到我们国家大、人口多,有10多亿人,56个民族,30个省、自治区、直辖市,2000多个县(市、区),各阶级、各阶层、各民族、各地方、各方面、各政党在全国人大中都需要有适当数量的代表,人数少了不行。但代表人数多了,又不便经常工作、行使职权。怎么办?经过反复研究,最后确定还是从扩大全国人大常委会职权和加强它的组织两方面来更好地发挥最高国家权力机关的作用。

全国人大常委会是全国人大的常设机关,是最高国家权力机关的组成部分。它的组成人员是由全国人大从它的代表中选举产生的,可以说是常务代表,是代表各方面的,人数又比较少,便于经常开会讨论决定问题。因此,1982年宪法将1954年宪法规定由全国人大行使的一部分职权交由它的常委会行使,扩大了全国人大常委会的职权:一是全国人大常委会可以行使国家立法权,可以制定除基本法律以外的所有法律;二是全国人大常委会与全国人大共同监督宪法的实施,并解释宪法;三是全国人大常委会有权审查、批准国民经济和社会发展计划、预算在执行过程中所必须作的部分调整方案;四是全国人大常委会在全国人大闭会期间,根据国务院总理的提名,有权决定国务院部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选。

这里,重点说一下扩大全国人大常委会立法权问题。1954年宪法规定,全国人大是行使国家立法权的唯一机关,只有全国人大才能制定法律,全国人大常委会只能制定法令。宪法实施后,很快就发现这样规定有问题。全国人大一年才开一次会,每次会开半个月左右,怎么能够适应立法工作的需要。所以,1955年全国人大就通过了一个决议,授权全国人大常委会根据实际需要,适时地制定部分性质的法律,即单行法规。1982年宪法规定,全国人大和全国人大常委会共同行使国家立法权。刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律,由全国人大制定;其他法律,全国人大常委会都可以制定,对全国人大制定的法律,全国人大常委会可以进行部分补充和修改。这是我国立法体制的一个重大改革。实践证明,扩大全国人大常委会的立法权,把大量的立法工作放在全国人大常委会,对于加快立法步伐,提高立法质量,起到重大作用。这部宪法实施以来,我国制定的法律80%以上是由全国人大常委会审议通过的。即使是全国人大审议通过的法律,事先也都经过全国人大常委会审议,有的还经过多次审议,在各方面意见比较一致、比较成熟后才提交全国人大审议通过。

1982年宪法关于立法体制的改革,除赋予全国人大常委会行使国家立法权外,还赋予国务院可以根据宪法和法律,制定行政法规;赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人大常委会和国务院备案。

实践证明,如果没有1982年宪法对我国立法体制所作的上述重大改革,我国的立法工作不可能取得如此显著的成绩,不可能有今天中国特色社会主义法律体系的形成,也不可能适应改革开放和社会主义现代化建设的需要。

2、 加强全国人大及其常委会的组织

为适应新形势对全国人大及其常委会工作提出的新要求,1982年宪法对全国人大及其常委会的组织方面,作出许多新的规定。主要有三项:一是规定全国人大增设专门委员会,在全国人大及其常委会领导下,负责研究、审议和拟订有关议案;二是规定常委会的组成人员不得担任行政机关、审判机关、检察机关的职务,这样规定的目的是为了加强常委会对上述三机关的监督,也有利于逐步做到多数常委会组成人员是专职的;三是规定委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议,处理常委会的重要日常工作。实践证明,这些措施大大充实和加强了最高国家权力机关的经常性工作。

下面着重谈一下设立专门委员会的问题。设立专门委员会是加强全国人大及其常委会工作的一项重要组织措施。人大及其常委会要审议各项议案,如果没有专门委员会来研究,就很困难。外国议会一般都设有各种委员会,包括常设委员会、临时委员会和特别委员会等,议会许多工作都是先在委员会研究讨论,然后交付议会全体会议审议通过。所以,这种委员会被称为“行动中的议会”。

1982年宪法修改时,各方面提出要设的专门委员会有二十几个。当时研究考虑,由于我们对专门委员会如何工作还缺乏经验,开始时不要设得太多,以后还可以根据需要增加。这样,1982年宪法规定,全国人大设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。新宪法实施后成立的六届全国人大就设立了宪法明文规定的六个专门委员会,之后根据需要,七届增设了内务司法委员会,八届增设了环境与资源保护委员会,九届又增设了农业与农村委员会。十届、十一届没有再增加新的专门委员会。这样,现在全国人大一共设立九个专门委员会。

专门委员会是人大经常开展工作的专门机构,可以做的事情很多,在人大会议期间,专门委员会主要管两件事:一是管议案,对有关国家机关和代表提出的议案进行研究、审议,或者拟订有关的议案;二是管质询案,审议对国务院及各部、委和最高人民法院、最高人民检察院提出的质询案。经过这一道工作程序,大会主席团对有关问题可以考虑得更周到些,使大会作出的决定更切实可行。在人大会议闭会期间,专门委员会开展经常性工作,研究、审议和拟订有关议案,协助人大常委会开展立法和监督工作。专门委员会人数较少,便于分门别类地讨论问题,而且它的组成人员对有关问题比较熟悉,研究问题可以考虑更长远更深入、更周到些。专门委员会的工作归纳起来就是“研究、审议、拟订”六个字,没有最后的决定权。专门委员会审议后,向大会主席团或者人大常委会提出审议结果报告,由大会主席团或者人大常委会作出决定。

3、 县级以上地方各级人大设立常委会

按照1954年宪法规定,只有全国人大设立常委会,地方各级人大都不设常委会,而是选举产生人民委员会。人民委员会既是本级人大的执行机关(即行政机关),又是本级人大的常设机关。因此,当时的人民委员会是“议行合一”的机关。但1954年宪法实施不久,地方人大不设常委会的弊端很快就显现出来。一是地方人大开会困难,需要由人大讨论决定的事项,往往不能及时召开人大会议讨论决定,而由政府自行决定,使人大作用不能得到充分发挥;二是人大闭会期间,地方政府、法院必要的人事变动难以进行;三是对政府、法院的工作无法进行经常性的监督。1957年就曾提出地方各级人大设立常委会的建议,将原来属于人民委员会的部分职权划归给同级人大常委会,并提出可以授予省级人大制定地方性法规权。但后来随着反右斗争的开始,国家民主政治逐渐遭受破坏,这一建议被搁置了下来。1965年,中共中央和全国人大常委会再次考虑县级以上地方各级人大设立常委会的问题,但不久便爆发了“文化大革命”,这一考虑再次流产。

党的十一届三中全会后,随着人民代表大会制度的恢复,地方人大设立常委会的问题再次提了出来。19797月五届全国人大二次会议通过的《关于修正宪法若干规定的决议》和地方组织法,明确规定县级以上地方各级人大设立常委会。1982年宪法确认并完善了县级以上地方各级人大设立常委会的规定。

地方人大常委会设立后,一些地方人大常委会提出,要明确全国人大常委会和地方人大常委会是领导关系或者是指导关系。彭真同志指出,按照宪法规定,各级地方人大都是向选民或选举单位负责,不是向上级人大负责,并且都在同级党委领导下进行工作。因此,全国人大同地方人大之间不能有领导关系。比如,省级人大选举、罢免或者决定任免省级国家机关领导人员,全国人大不能过问,也无法过问。只是在法律监督方面,全国人大常委会同地方人大常委会有工作上的联系,可以有某些指导关系,因为全国人大常委会有监督宪法和法律实施的职责。此外,彭真同志还提出,要规定省级人大常委会主任或者一位副主任列席全国人大常委会会议,以反映地方的情况和意见,使全国人大常委会制定的法律和通过的决定能够更好地符合实际。地方人大的同志也可以更好地了解全国人大常委会制定的法律和决定,便于贯彻执行,同时也可以参照全国人大常委会的工作,加强地方人大常委会的建设。这个办法从1980年五届全国人大常委会第十四次会议开始执行,并载入全国人大组织法和全国人大常委会议事规则,是一项行之有效的制度。实践证明,在县级以上地方各级人大设立常委会,对于加强地方人大建设、发展社会主义民主,具有极其重要的意义。

(四) 改革行政管理体制

为适应新时期改革开放和社会主义现代化建设的需要,1982年宪法对我国的行政管理体制进行许多重大改革。主要改革有三项:

一是全面实行“议行分开”体制。“议行合一”,即决定权和执行权由同一个国家机关行使,是马克思、恩格斯的思想,当时法国巴黎公社就是实行议行合一的体制。但实践证明,在一个比较大型国家,议行合一实行起来存在许多困难和弊端,因此,前苏联也不是议行合一。我们过去地方实行议行合一,不仅人大作用发挥不好,政府也不能提高效率。经过反复研究,1982年宪法决定全面实行议行分开,大事由人大讨论决定,政府负责具体实施。

二是第一次明确了行政机关实行首长负责制。1982年宪法明确规定,国务院实行总理负责制,各部、各委员会实行部长、主任负责制。这是宪法第一次作出这样的规定,是为了加强行政机关建设和提高行政工作效率所采取的一项重要措施。这样规定,是不是不要民主集中制,所有问题都由个人说了算?不是。82宪法同时规定,国务院有全体会议和常务会议,国务院工作中的重大问题,必须经过国务院常务会议或者全体会议讨论决定。国务院实行行政首长负责制,相应的省、市、县、乡(镇)也都是实行行政首长负责制。彭真同志在关于宪法修改草案的报告中指出,我们的国家机构的设置和职责权限的规定,要体现这样的精神:在法律的制定和重大问题的决策上,必须由国家权力机关,即全国人大和地方各级人大,充分讨论,民主决定,以求真正集中和代表人民的意志和利益;而在它们的贯彻执行上,必须实行严格的责任制,以求提高工作效率。这种责任制对于发展社会主义民主,保证人民行使国家权力,是不可缺少的。人民通过国家权力机关作出决定后,只有这些决定得到行政机关的迅速有效的执行,人民的意志才能得到实现。所以,人大实行集体负责制,行政机关实行首长负责制,两者对于国家机构的合理、高效运转都是必要的。

三是设立相对独立的审计机关。审计机关是专门负责对国家预算执行情况进行监督的机关。目前,世界上大多数国家都有这样的机构。如美国的审计署、日本的会计检查院。我们党在领导根据地政权中就设有审计机关,但建国后一直没有设立过这样的机关。1982年修改宪法时,有人提出设立审计机关,隶属于人大,对国家预算的执行和财政收支进行监督。后来研究,认为按照“议行分开”的原则,如果审计机关归人大领导,各级人大要设一大批专职审计人员,查出的问题又只能交由政府处理,关系不顺,最后决定把它设在政府,同时又保持相对独立性。为此,宪法专门规定审计机关在国务院总理领导下,依照法律独立行使审计监督权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。同时规定,县级以上地方各级政府设立审计机关,依法独立行使审计监督权,对本级政府和上一级审计机关负责。当时据33个国家的材料,有的国家的审计机关设在议会,有的设在政府,有的是既不属于议会又不属于政府的独立机构。但不管哪种方式,审计机关每年都要向议会提出审计报告。宪法实施后,从1996年起,审计机关每年都要向全国人大常委会作一次审计工作报告,由常委会组成人员进行审议,这对增强审计监督起到重要作用。

(五) 恢复设立国家主席

1954年宪法规定设国家主席,1975年宪法和1978年宪法取消了国家主席的职务。在发生林彪事件和“文化大革命”刚结束不久的大背景下,设不设国家主席是一个敏感的问题。因为当时认为设国家主席是林彪的反党纲领,所以修改宪法时,对设国家主席很有争议。在征求意见中,多数同志认为,可以参照1954年宪法的规定,设国家主席,这样不仅可以对外代表国家,便于国际交往,而且一些问题也好处理,如1978年宪法规定的武装力量由党中央主席统帅、国务院总理由党中央提名等事项,也可以得到顺利解决。另一种意见,不赞成设国家主席,主张由全国人大常委会委员长行使国家主席的职权。

当时,就是否设国家主席问题,专门向中央写了报告,陈述了主张设与不主张设双方的理由,同时大体照抄了1954年宪法设国家主席的条文。中央政治局讨论时,确定还是设国家主席。小平同志说,我们这样大的一个国家,还是需要设国家主席。国家主席对外代表国家。但他提出国家主席的职权要规定得“虚”一点,不管具体事务,不作具体决定,不干涉政府的行政事务。最后按照这个思路对国家主席的职权作了规定。当时也研究过要不要规定国家主席对全国人大及其常委会通过的法律可以退回人大重新讨论决定。有些国家的国家元首有权把议会通过的法律退回议会重新讨论决定。我国宪法最后没有作这样的规定。全国人大及其常委会通过的法律和决定需要由国家主席签署颁布的,就由国家主席签署颁布,没有授权国家主席退回的权力。

(六) 设立中央军事委员会

1954年宪法规定国家主席统帅武装力量,担任国防委员会主席。1975年和1978年宪法取消了国家主席的设置,规定中国共产党中央委员会主席统帅全国武装力量。这就发生一个问题:没有规定军队和国家的关系。1982年修改宪法,要不要规定国家主席统帅全国武装力量呢?当时研究了许多国家宪法的有关规定,有兼任也有不兼任的。小平同志提出,可以是国家主席兼任中央军委主席,也可以不兼任。

那么宪法条文怎么写?经过研究,在“国家机构”一章中增加一节,对军委作出规定。小平同志提出,这一节就写两条:一条是中央军委领导全国武装力量,军委实行主席负责制;另一条是中央军委主席对全国人大及其常委会负责。宪法中这一节是小平同志亲自拟订的。小平同志的语言很简洁,他改过的条文给军委的工作留下了较大的空间,灵活性较大。关于中央军委的名称,最初有一个方案叫国家军事委员会。尚昆同志说,最好还是和中共中央的军事委员会名称一致起来,也称中央军事委员会。

宪法规定国家设立中央军事委员会领导全国武装力量,并规定中央军事委员会主席由全国人大选举,中央军事委员会其他组成人员由全国人大和全国人大常委会根据中央军事委员会主席提名决定任命,军委主席向全国人大及其常委会负责,这就从法律上明确了军队是国家的军队。

1954年宪法规定国家主席“统帅”全国武装力量不同,1982年宪法规定的是中央军委“领导”全国武装力量。这是考虑:第一,“领导”是中央军委,不是军委主席一个人领导;第二,中央军委“领导”全国武装力量,打起仗来谁作统帅,要根据当时的实际情况决定。二战时,苏联在三个月内换了四个统帅,换了两个统帅后,第三次是斯大林亲自担任统帅,但他很快发现忙不过来,又换成朱可夫。

我们的军队是党领导的军队,这是肯定的,不可动摇的。宪法规定全国人大选举、任命中央军委组成人员,中央军委主席对全国人大及其常委会负责,军委既是国家的军委,又是党的军委,实际上是一套人马两块牌子。所以,不会影响党对军队的领导,而且明确了军队同国家的关系,用国家的中央军委名义进行工作,对军队的工作是有好处的。当时军队有些同志担心,设立国家的中央军事委员会以后,会不会影响党对军队的领导,而且这个意见还比较多。为了解除这个担心,配合宪法修改,中央专门发了一个通知,说明为什么宪法规定要设立中央军事委员会以及宪法规定国家设立中央军委不会影响党对军队的领导。还有的同志一再提出,要专门写一条党对军队的领导。就此专门请示了小平同志。小平同志说,不必再写了,“序言”中已写了党的领导,当然包括军队在内。所以没写。

(七) 改革乡镇政权

1954年宪法规定乡级设人民代表大会和人民委员会,作为基层政权组织。后来成立人民公社,改变了农村基层政权体制,是违反宪法的。实践证明,办人民公社是失败的,政社合一不利于基层政权建设。1982年修宪一开始,在征求意见时,多数同志主张政社分开,设立乡级政权。也有主张谨慎从事,先行试点,逐步推广,暂时不宜急于作这样大的变动。

彭真同志对农村基层政权建设非常重视。他认为,基层政权是整个人民民主专政的国家政权的基层组织,也可以说是细胞,是党和国家各项工作的落脚点和联系群众的纽带。必须把基层政权搞好,由人民直接选举、监督,并有权罢免。

加强基层政权建设,就要解决政社分开,恢复设立乡级人民代表大会和乡级人民政府的问题。为此,在给中央的报告中专门汇报实行政社分开的问题,认为这样做的好处很多,既有利于加强基层政权建设,也有利于集体经济的发展。

当时对人民公社要不要保留,有不同意见。有人主张按照1978年宪法规定写上“三级所有、队为基础”;有人不赞成,认为保留1978年宪法的这个规定,就是要保留人民公社,这显然是有问题的。但宪法也不好规定取消人民公社,因为人民公社当时还是普遍存在的,一下子取消了,可能会在农村引起混乱。要取消也需要有过渡期。为此,当时中央专门发了一个通知,说明设乡级人民代表大会和政府,就是要政社分开。人民公社原有的一套机构,还有它的财产包括公社的企业、生产资料、生产秩序,都不能动。这个通知就是为了保证这个变动能稳定有秩序地进行。后来随着政社分开和逐步实行“大包干”,人民公社也就自然废除了。因此,1993年修改宪法时就把“农村人民公社”删去了。

(八) 确立基层群众自治制度

修宪时对城市居民委员会和农村村民委员会的规定,争论很大。核心是两个问题:第一个问题是性质,是作为基层政权的派出机构,让它成为基层政权的一个“腿”,还是实行群众自治?第二个问题是它们与基层政权即乡镇政府的关系,是领导关系,还是指导关系?彭真同志对这个问题非常重视,他说,十亿人民行使民主权利,当家作主,基本的是两个方面:“一方面,十亿人民通过他们选出的代表组织全国人大和地方各级人大,行使管理国家的权力。”“另一方面,在基层实行群众自治,群众的事情由群众自己依法办理,由群众自己直接行使民主权利。”他认为“办好村民委员会,还有居民委员会,是国家政治体制的一项重大改革,对于扫除封建残余的影响,改变旧的传统习惯,实现人民当家作主,具有重大的、深远的意义。”最后,宪法坚持将居民委员会和村民委员会作为基层群众性自治组织,与此相应,乡镇政府与它们的关系是指导关系,而不是领导关系,不能把他们当作自己的“腿”。

(九) 废除干部领导职务终身制

19802月召开的党的十一届五中全会讨论党章草案时,就提出了废除干部领导职务终身制的问题。小平同志在19808月所作的《党和国家领导制度的改革》的著名讲话中,系统地讲了这个问题。他说:干部领导职务终身制现象的形成,同封建主义的影响有一定关系,同我们党一直没有妥善的退休解职办法也有关系。这是一个失策。小平同志强调废除干部领导职务终身制、领袖终身制,确实是解决过去政治体制弊端的一个重大问题。

1982年修宪时,大家认为小平同志的意见非常重要,必须写进宪法。开始起草宪法草案时,写的是:国家主席、副主席,委员长、副委员长,总理、副总理,最高法院院长,最高检察院检察长等可以连选连任,但连任不得超过三届。讨论时,许多同志建议改为两届。废除领导职务终身制,这是从十年内乱的惨痛教训得出的,连任三届就是半终身制。任期十五年,人民不敢向他提意见,怕给小鞋穿。法国总统一届任期七年,可连任一届,与我们不一样,他们有反对党,天天找碴。我们党是执政党,一个人掌权的时间越长越容易出问题。大家相信中国是有人才的,赞成到了年龄就退休。

最后,宪法规定国家领导人任期改为一律“不得超过两届”。这一规定具有深远的历史意义,对于健全国家领导体制,建设社会主义民主政治,具有重大意义。当时,对军委主席、副主席没有作这样的规定,是因为考虑到军队是要保证国防的,为适应战时需要,不作规定,可以有灵活余地。当时还提出过部长、省长以及人大常委会委员的连续任职也不得超过两届,但没有作这样的规定。因为当时小平同志已经提出了建立干部离退休制度,明确了部长、省长超过65岁就退休,副部长、副省长到60岁退休。所以,宪法对他们的任职届数可以不做规定。

(十) 实行“一国两制”

“一个国家,两种制度”,是小平同志为解决国家统一问题而提出的伟大构想,最初是针对台湾问题的。用小平同志的话讲,是“要搞一个你不吃掉我、我也不吃掉你的办法。”后来,首先用于解决香港问题,接着是澳门问题。1982年修宪时,中英谈判正在进行,需要在宪法中为在香港实行“一国两制”提供依据,但又不具备条件作出具体规定,所以在第三十一条规定:“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”后来,依据宪法,全国人大先后制定了香港、澳门两个特别行政区基本法。

以上我们重温了1982年宪法在起草制定过程中对涉及国家政治制度重大问题的讨论和考虑。1982年宪法实施后,1988年、1993年、1999年和2004年先后四次以宪法修正案的方式对其部分内容作了修改,反映了我国社会主义制度的自我完善和发展,反映了全党和全国人民对什么是社会主义、怎样建设社会主义这个根本问题认识的深化。在社会实践中实现了保持稳定和与时俱进的统一。习近平同志在纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出:“历史总能给人以深刻启示。回顾我国宪法制度发展历程,我们愈加感到,我国宪法同党和人民进行的艰苦奋斗和创造的辉煌成就紧密相连,同党和人民开辟的前进道路和积累的宝贵经验紧密相连。”

三、 我国政治制度的特点和优势

胡锦涛同志在党的十八大报告中指出:“中国特色社会主义制度,就是人民代表大会制度的根本政治制度,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度……”。我国宪法确立的人民代表大会制度,经实践证明,是最适合中国国情和实际的政治制度,体现了我们自己的特点。

一是,坚持中国共产党领导,实行多党合作,不搞西方国家的两党制或多党制。政党制度是现代国家政治制度的重要内容和特征,但每个国家实行什么样的政党制度,则是由本国的国家性质和国情所决定的。西方资本主义国家实行两党制或多党制,是由他们国家的性质和国情所决定的,是适应他们国家各种利益集团相互争斗需要的。我国实行共产党领导的多党合作和政治协商制度,不同于西方国家的两党制或多党制。中国共产党是领导核心,是执政党。各民主党派是共产党领导的、与共产党长期合作共事的参政党,不是在野党,更不是反对党。西方议会都有议会党团,在讨论和表决议案的时候,通常都以议会党团名义统一立场,形成集体决议,议员个人不能自由投票。我国的各级人民代表大会中没有议会党团,也不以界别开展活动。人大常委会由本级人民代表大会选举产生。无论代表大会还是常委会,都不按党派分配席位。我们的人大代表、常委会组成人员,无论是共产党员,还是民主党派成员或者无党派人士,都是肩负人民的重托,都在中国共产党领导下依法履行职责,全心全意地为人民服务,根本利益是一致的,大家合作共事,没有西方议会中各党派的明争暗斗,而是充分发扬民主,集思广益,在经过充分讨论协商,在重大问题上基本达成共识的基础上交付表决,按照少数服从多数原则作出决定。

二是,实行民主集中制,不搞三权鼎立。西方有些资本主义国家实行行政、立法、司法“三权鼎立”的政治体制,三机关之间相互制约、相互掣肘。马克思主义认为,国家权力是统一的、不可分割的,不能分成三种权力,同时认为权力必须按照民主原则获得授权,权力的行使必须受到制约和监督,以避免权力被滥用和产生腐败。列宁创造性地发展了马克思主义的国家学说,提出了民主集中制原则。中国共产党领导人民从自己的实践中深刻认识到民主与集中缺一不可,必须两者兼顾,实现两者有机统一。早在1937年毛主席就讲过:“民主和集中之间,并没有不可越过的深沟,对于中国,二者都是必需的。”1945年毛主席在《论联合政府》中指出:“新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制原则,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府。它是民主的,又是集中的,就是说,在民主基础上的集中,在集中指导下的民主。”我国的人民代表大会制度就是按照民主集中制原则组织和运作的国家政权制度,它由各级人民代表大会代表人民统一行使国家权力,“一府两院”由本级人大产生,对本级人大负责,受本级人大监督。各国家机关虽然分工不同、职责不同,但目标是完全一致的,都由中国共产党统一领导,在各自职权范围内贯彻落实党的路线方针政策和宪法法律,围绕党和国家工作大局开展工作,共同为建设中国特色社会主义服务。我们国家的这样一种政权制度,充分体现了民主与集中的统一,既十分有利于维护和保证人民当家作主,充分调动广大人民建设国家的积极性,又十分有利于国家机关对经济、政治、文化、社会事务的高效管理,具有很强的科学性、合理性,只要切实加以贯彻实施,是有很大优势的。

三是,实行人民代表大会一院制,不搞两院制。鉴于过去的经验教训,特别是“文化大革命”的惨痛教训,在1982年宪法起草修改过程中,大家都认为在国家权力配置上,应当要有制约和监督机制,在坚持国家权力由人民代表大会统一行使的前提下,行政、审判、检察三机关之间应当分工负责,各司其职。在这个问题上,大家意见相对比较统一。

意见分歧主要在全国人民代表大会的设置,当时有一种意见主张搞“两院制”,主张设“地方院”和“社会院”两个院。“地方院”由各省、自治区、直辖市和各少数民族的代表组成。“社会院”由各界和各行业的代表组成。两院人数相等(每院600人),任期相同,享有平等的权力,共同行使立法和其他属于全国人大的职权。两院不仅能对政府起监督、制约作用,而且两院也可互相制衡,使通过的法律和决议更为严谨、准确,实行的监督更为有效。另一种意见认为,我国的人民代表大会历来只有一院制的传统,干部和群众已经比较习惯了,为了便于讨论问题,提高工作效率,可以减少代表人数,改进代表构成,还是实行一院制好。

是实行一院制,还是实行两院制?当时收集研究了33个国家的宪法,发现资本主义国家有实行一院制的,社会主义国家也有实行两院制的。比如,前苏联就是两院制,东欧前社会主义国家也有一些实行两院制。是实行一院制,还是实行两院制,归根结底要从本国国情和实际出发,适合一院制就实行一院制,适合两院制就实行两院制,而不能从本本出发。

对这个问题,彭真同志认为,还是按1954年宪法规定比较好,不要搞“两院制”。叶剑英同志(1982年宪法修改委员会主任)对修宪中的其他问题没有发表什么意见,但这次他讲话了,他说:可不能搞“两院制”。小平同志的意见是:还是不要搞“两院制”,如果两家意见不一致,协调起来非常麻烦,运作困难。他说:我们还是搞一院制,就是人民代表大会制,全国人大是最高国家权力机关,这样,国家机构运作比较顺当。最后,宪法修改草案没有采纳“两院制”的方案,采取了扩大全国人大常委会职权和加强它的组织的措施,来加强人民代表大会制度建设和人大工作。

与此有关的一个问题,1982年修宪时有人提出把政协作为上院的意见。这个意见早在1954年制定宪法时就已经有人提出过。当时毛主席对这个问题表明了见解并作了解释。19549月,毛主席在全国政协二届一次会议召开前同党内外人士座谈时说:“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会,它也不是国家的行政机关。有人说,政协全国委员会的职权要相等或大体相等于国家机关,才说明它是被重视的。如果这样说,那末共产党没有制宪之权,不能制定法律,不能下命令,只能提建议,是否也就不重要了呢?不能这样看。如果把政协全国委员会也搞成国家机关,那就会一国二公,是不行的。要区别各有各的职权。”

1982年修改宪法,又有人提出政协作为上院的问题,最后没有采纳这个意见。关于政协,邓小平同志有过几次批示和讲话。19809月,邓小平在为全国政协章程修改委员会第一次会议准备的一个文件上批示:“在修改章程中,不要把政协搞成一个权力机构。政协可以讨论,提出批评和建议,但无权对政府进行质询和监督。它不同于人大,此点请注意。”11月又在某件信上批示:“原来讲的长期共存、互相监督,是指共产党和民主党派的关系而言。对政府实施监督权,有其固定的含义,政协不应拥有这种权限”。1982年宪法修改,在“序言”中写了中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织,过去发挥了重要的历史作用,今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中,在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中,将进一步发挥它的重要作用。宪法这样规定,既充分肯定了政协的地位和作用,又没有将它同国家权力机关相混淆。1993年在对宪法进行部分修改时,又增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。

四是,实行单一制,不搞联邦制。在筹建新中国的过程中,我们党对国家结构形式问题进行了审慎探索和深入研究。19475月,乌兰夫根据中共中央的指示精神,团结当地各族人民成立内蒙古自治区政府,创建了党领导的第一个省级民族自治区。1949年人民政协筹备期间,毛泽东曾就国家结构形式问题征求时任中央统战部部长李维汉的意见。李维汉对这个问题作过深入研究,他认为中国同苏联国情不同,中国各民族在中国共产党领导下,由平等联合进行革命,到平等联合建立统一的人民共和国,并没有经过民族分离,不宜实行联邦制。因此,单一制的国家结构形式,更加符合中国的实际,在统一的国家内实行民族区域自治,更有利于民族平等原则的实现。中央采纳了这个意见。19499月,周恩来在向政协代表所作的《关于人民政协的几个问题》的报告中提出:“关于国家制度方面,还有一个问题就是我们的国家是不是多民族联邦制。现在可以把起草时的想法提出来,请大家考虑。”在分析我国民族构成情况和近代统治当局民族政策之后,周恩来明确指出:“今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆,在这种情况下,我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拔。为了这一点,我们国家的名称,叫中华人民共和国,而不叫联邦。今天到会的许多人是民族代表,我们特地向大家解释,同时也希望大家能同意这个意见。我们虽然不是联邦,但却主张民族区域自治,行使民族自治的权力。”这个意见得到了政协代表的广泛赞同。1982年宪法在第三章第六节中对民族自治地方的自治机关作出规定。

中央集中统一管理的体制,好处是有利于维护国家团结统一,但也有弊端,就是不利于调动发挥地方的积极性。毛主席早就注意到这个问题,1956年他在《论十大关系》中专门讲了“中央与地方关系”。他说:“目前要注意的是,应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极好得多。”但在毛主席有生之年,这个问题并没有真正得到很好解决。党的十一届三中全会以后所进行的改革,一个重要内容就是给地方放权。在宪法中如何准确表述中央与地方的关系,经过研究,最后在总纲第三条中规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央统一的领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”

上述这些人民代表大会制度的特点,集中到一点,就是体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,人民当家作主是社会主义民主政治的本质属性,依法治国是社会主义民主政治的内在要求。人民代表大会制度是中国特色社会主义民主政治的核心内容,是实现三者有机统一的制度载体。党在充分发扬民主的基础上集中全国人民的共同意愿制定大政方针,通过人大及其常委会使之上升为国家意志,并监督“一府两院”依法行政、公正司法,从而保证宪法和法律得到严格实施,保证党的主张得到切实贯彻。人民代表大会制度正是通过这样一种机制来实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一,实现民主与集中、民主与效率的统一。实践证明,这样一种制度是最适合我们国家的性质和国情的政治制度,具有极大的优势。正如胡锦涛同志在十八大报告中强调的,我们要坚定这样的“制度自信”。

 

 

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  来源: 中国人大网 2013-1-6 技术编辑: 王赟
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